Grant Thornton: Αναπόσπαστο μέρος του Κρατικού Προϋπολογισμού το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων

Το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του Κρατικού Προϋπολογισμού, όπως αναφέρει η Grant Thornton στη στήλη της «Φοροδοξίες». Πρόκειται για το βασικότερο εργαλείο που διαθέτει το Κράτος στην εφαρμογή της αναπτυξιακής του πολιτικής. Έχει ως στόχο να χρηματοδοτήσει έργα που αυξάνουν το δημόσιο και ιδιωτικό κεφάλαιο της οικονομίας, ενισχύουν το ανθρώπινο κεφάλαιο, συμβάλουν στον εκσυγχρονισμό των υποδομών και εν τέλει προωθούν την ανάπτυξη. Επηρεάζεται από τους διαθέσιμους προς επένδυση πόρους και από τον τρόπο με τον οποίο οι πόροι αυτοί διατίθενται και αξιοποιούνται στους επιμέρους φορείς χρηματοδότησης και υλοποίησης έργων. Στο ΠΔΕ εντάσσονται έργα, μελέτες, ενέργειες και δράσεις που εγκρίνονται από το Υπουργείο Ανάπτυξης κατόπιν σχετικής πρότασης των αρμόδιων φορέων. Το ύψος του ΠΔΕ καθορίζεται ετησίως μέσω του Κρατικού Προϋπολογισμού.

Από το σύνολο των € 56,04 δισ. που είναι ο Κρατικός Προϋπολογισμός του 2020 (προ χρηματοοικονομικών συναλλαγών), το ύψος του ΠΔΕ ανέρχεται σε € 6,75 δισ., αντιπροσωπεύοντας περίπου το 12% του Κρατικού Προϋπολογισμού. Το ύψος του ετήσιου ΠΔΕ είναι δυνατό να χαρακτηρισθεί ως ιδιαίτερα περιορισμένο αν ληφθούν υπόψη τα γενικότερα επενδυτικά μεγέθη της ελληνικής οικονομίας. Ειδικότερα, με βάση την Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού του 2020, το σύνολο των ακαθάριστων επενδύσεων παγίου κεφαλαίου που αναμένεται το 2020 θα ανέλθει στα € 25,8 δισ., το σύνολο των αποσβέσεων εκτιμάται στα € 28,8 δισ., με αποτέλεσμα οι καθαρές επενδύσεις να ανέρχονται στα € – 3 δισ., επιτείνοντας το επενδυτικό κενό που άρχισε να δημιουργείται στην ελληνική οικονομία από το 2011 και μετά.

Πέραν ωστόσο του περιορισμένου ύψους των πόρων που φέρει το ΠΔΕ, το οποίο άλλωστε συνδέεται και εξαρτάται από τους δημοσιονομικούς στόχους και τις απαιτήσεις που απορρέουν από την ενισχυμένη εποπτεία, υπάρχει ένα ουσιαστικότερο ζήτημα που απορρέει από το ρυθμιστικό πλαίσιο. Η θεσμοθέτηση του ΠΔΕ ξεκινά με το Ν. 2212/1952 και πλέον επεκτείνεται και επηρεάζεται από ένα μεγάλο φάσμα εθνικών και κοινοτικών νομοθεσιών, κανονισμών, διατάξεων και εγκυκλίων. Συγκεκριμένα το σύνολο του θεσμικού πλαισίου που προσδιορίζει, καθορίζει και διαμορφώνει τον τρόπο υλοποίησης του ΠΔΕ περιλαμβάνει πάνω από 270 κανονιστικές πράξεις (νόμους, υπουργικές αποφάσεις, κοινές υπουργικές αποφάσεις, νομοθετικά διατάγματα, προεδρικά διατάγματα, εγκυκλίους, κ.λπ.) που βρίσκονται σε ισχύ σήμερα. Σημαντικό μέρος αυτού του θεσμικού πλαισίου έχει εκδοθεί από το 2010 και μετά. Ωστόσο, οι νεώτερες νομοθετικές παρεμβάσεις, αν και πολυπληθείς, δεν αντικατέστησαν ως επί το πλείστον υφιστάμενες διατάξεις, αλλά έφεραν προσθετικό χαρακτήρα στο θεσμικό πλαίσιο του ΠΔΕ (όπως αυτό είχε αρχίσει να διαμορφώνεται τη δεκαετία του 1950).

Το ΠΔΕ διέπεται από ένα σύνθετο και εκτενές θεσμικό πλαίσιο που αφορά τόσο τις θεμελιώδεις του αρχές όσο και τις επιμέρους διαδικασίες κατάρτισης και υλοποίησής του, χωρίς να διαθέτει ένα ενιαίο νομικό κείμενο που να καλύπτει το σύνολο των πτυχών του. Στηρίζεται σε ένα θεσμικό υλικό χιλιάδων σελίδων που περιλαμβάνει διατάξεις και ρυθμίσεις για την κατάρτιση και εκτέλεσή του, την ενσωμάτωση κανονισμών για την εφαρμογή του συγχρηματοδοτούμενου σκέλους του, την εναρμόνισή του με το ισχύον δημοσιονομικό πλαίσιο καθώς και με τη λειτουργία της κεντρικής και γενικής κυβέρνησης.

Οι πολυπληθείς διατάξεις του ΠΔΕ πρακτικά έχουν δημιουργήσει έναν κατακερματισμένο τρόπο υλοποίησης των δημοσίων επενδύσεων. Είναι χαρακτηριστικό πως υπάρχει απόκλιση στον τρόπο υλοποίησης μιας δημόσιας επένδυσης μεταξύ των φορέων, όσον αφορά π.χ. τον τρόπο υποβολής των αιτημάτων χρηματοδότησης των έργων. Το στοιχείο αυτό, ανεξαρτήτως αιτίας που το δημιούργησε (π.χ. διαφορετικότητα μεταξύ της φύσης των έργων και των αναγκών των διαφόρων Υπουργείων), εγείρει ουσιαστικά ζητήματα κοινής αντιμετώπισης και επίλυσης προβλημάτων, προώθησης συνεργειών μεταξύ των έργων, δημιουργίας οικονομιών κλίμακας σε επίπεδο διοικητικής διαχείρισης, κ.ά.. Πρακτικά προκαλούνται πολλαπλά ζητήματα ως προς την κοινή αντιμετώπιση και επίλυση προβλημάτων και την ελαχιστοποίηση του διοικητικού φόρτου.

Το κυρίαρχο ζήτημα στην εκτέλεση του ΠΔΕ και την προώθηση των δημοσίων επενδύσεων, δεν είναι το χρηματοδοτικό αλλά το διοικητικό – ρυθμιστικό. Το πρόβλημα της αποεπένδυσης και της υστέρησης των δημοσίων επενδύσεων δεν είναι ζήτημα ενός μόνο υπουργείου (π.χ. του Υπουργείου Οικονομικών ή του Υπουργείου Ανάπτυξης) αλλά είναι θέμα πρωτίστως θεσμικό και ρυθμιστικό, που ουσιαστικά αφορά το σύνολο των φορέων της γενικής κυβέρνησης. Ακόμα και αν η χώρα βρεθεί σε θέση να κατευθύνει περισσότερους πόρους σε δημόσιες επενδύσεις, το ζήτημα της ορθής, αποτελεσματικής και απρόσκοπτης διοχέτευσής τους σε έργα χρηματοοικονομικά και κοινωνικά σκόπιμα εξακολουθεί να υφίσταται.

Υπάρχει επιτακτική ανάγκη δημιουργίας ενός νέου, ενιαίου και κοινού θεσμικού πλαισίου που θα διέπει το ΠΔΕ. Το νέο θεσμικό πλαίσιο καλείται να δώσει τη δυνατότητα ταχύτερης ένταξης και χρηματοδότησης περισσότερων έργων, να προσφέρει έναν απλούστερο τρόπο λήψης αποφάσεων, να αυξήσει το επίπεδο διαφάνειας, να ελαχιστοποιήσει το διοικητικό κόστος και εν τέλει να αυξήσει την αποτελεσματικότητα των πόρων με προφανή οφέλη στην ανάπτυξη της οικονομίας.